116 - Mối quan hệ giữa dân chủ với tăng trưởng và phúc lợi (P.1)

Biên dịch: Trần Hương Phong

Hiệu đính: Bùi Hải Thiêm

Liệu dân chủ có thực sự đáng bận tâm? Liệu nó có mở đường cho cải tiến trong các lĩnh vực khác của đời sống ngoài những lĩnh vực liên quan chặt chẽ với tự do chính trị? Đối với nhân dân các nước hiện đang trải qua thời kỳ quá độ sang nền chính trị dân chủ hơn, vấn đề này cực kỳ quan trọng. Trong chương này chúng ta sẽ nghiên cứu những hệ quả của dân chủ đối với việc phát triển kinh tế, được định nghĩa là tăng trưởng và phúc lợi xã hội. Mối quan hệ giữa dân chủ và nhân quyền cũng sẽ được xem xét. Trong khi dân chủ được coi là một biến phụ thuộc trong Chương 2 khi chúng ta tìm kiếm những điều kiện thuận lợi để nền dân chủ trỗi dậy, trong chương này nó lại được coi là một biến độc lập, khi chúng ta xét ảnh hưởng của nó đến sự phát triển kinh tế. Chúng ta sẽ xem xét câu hỏi liệu dân chủ, một khi đã đạt được, có khả năng đáp ứng kỳ vọng cải thiện thành tích về tăng trưởng kinh tế và phúc lợi hay không.

Những học giả đã đề cập đến vấn đề này không phải ai cũng lạc quan; một số người thậm chí thấy đây là sự đánh đổi (trade-off) giữa một bên là nền dân chủ chính trị với bên kia là phát triển kinh tế. Chương này sẽ phác thảo những điểm chính trong cuộc tranh luận lý thuyết, và khảo sát các nghiên cứu thực nghiệm về vấn đề này.1 Tôi bác bỏ quan niệm về một sự đánh đổi chung chung giữa dân chủ và phát triển kinh tế, và tôi sẽ chứng minh tại sao phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi không nhất thiết sẽ tự khắc đến với những nền dân chủ mới.

Cuộc tranh luận về dân chủ và phát triển

Nhiều học giả thấy dân chủ không tương thích với tăng trưởng kinh tế về cả hai lý do kinh tế và chính trị. Các lý do kinh tế liên quan đến một thực tế là tăng trưởng đòi hỏi phải có thặng dư kinh tế cho đầu tư. Thặng dư này có thể được đem đầu tư hoặc tiêu dùng. Do đó cách duy nhất để gia tăng thặng dư cho đầu tư là giảm tiêu dùng. Lập luận ở đây là một thể chế dân chủ sẽ không thể theo đuổi các chính sách kiềm chế tiêu dùng (kìm giữ tiền lương thực tế  ở mức thấp) bởi vì người tiêu dùng cũng là các cử tri, và họ sẽ trừng phạt các chính trị gia tại các thùng phiếu bầu ngay khi có cơ hội. Do vậy, trong một hệ thống dân chủ, các nhà lãnh đạo chính trị phải phục vụ cho những nhu cầu ngắn hạn của người dân. Theo lời một nhà kinh tế Ấn Độ: “Trong một chế độ mà các nhà lập pháp . . . tìm kiếm sự tán đồng của cử tri, nhà chính trị không thể. . . theo đuổi bất kỳ chính sách nào không mang lại lợi ích hữu hình cho các cử tri vào thời điểm cuộc bầu cử tiếp theo sắp đến gần.”2

Theo đó, không có sự hòa hợp trong ngắn hạn và trung hạn giữa tăng trưởng kinh tế (đầu tư) và phúc lợi (tiêu dùng): Không thể vừa giữ cái bánh mà lại vừa ăn nó. Những người có những ngờ vực (reservations) kinh tế về thể chế dân chủ xoáy vào khuynh hướng là các nhà lãnh đạo dân chủ bị cử tri thuyết phục tăng cường quá nhiều phúc lợi và hậu quả là tăng trưởng quá ít. Hành động của họ gây nguy hiểm cho toàn bộ cơ sở để thúc đẩy phúc lợi về lâu dài.

Những người có những ngờ vực chính trị về dân chủ lấy thực tế làm điểm xuất phát rằng phát triển kinh tế được thúc đẩy tốt nhất khi có trật tự và ổn định chính trị cao độ.3 Về khía cạnh này dân chủ là phản tác dụng bởi vì nó phơi bày các thể chế vốn đã yếu kém của các nước đang phát triển trước sức ép từ các nhóm khác nhau trong xã hội. Hậu quả là bất ổn và rối loạn, đặc biệt là ở những nước tiềm ẩn nguy cơ cao về xung đột bắt nguồn từ vô số những chia rẽ về tôn giáo, sắc tộc, vùng miền và giai cấp. Những chính sách thay đổi nhằm thúc đẩy phát triển đất nước trong dài hạn có thể được đẩy mạnh tốt nhất bởi các chính phủ, khi họ được cách ly khỏi những sức ép chính trị đan xen nhau của một chính thể dân chủ. Theo nghĩa đó, chủ nghĩa chuyên chế (authoritarianism) là thích hợp nhất để thúc đẩy thay đổi.4

Một lập luận khác mà các học giả đưa ra nhằm chứng tỏ nền thống trị chuyên chế (authoritarian rule) thích hợp hơn dân chủ trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế dựa trên cơ sở thực tế rằng ngày càng có nhiều bất lợi đối với việc thúc đẩy phát triển thành công, và do vậy theo thời gian càng bức bách đòi hỏi hành động toàn diện của nhà nước để thúc đẩy phát triển. Thị trường thế giới ngày càng cạnh tranh nhiều hơn và đòi hỏi cấp thiết phát triển trong nước cao hơn so với trường hợp khi các nước công nghiệp phương Tây trải qua các giai đoạn phát triển ban đầu. Thực sự là, các quá trình phát triển lúc đó và bây giờ khác nhau về chất. Và trong thế kỷ này không có trường hợp nào phát triển kinh tế thành công mà không có hành động chính trị toàn diện kéo theo sự can thiệp sâu rộng của nhà nước vào nền kinh tế. Hành động phối hợp của nhà nước như vậy là rất khó, nếu không phải là không thể, trong những điều kiện dân chủ.5

Nhiệm vụ xây dựng đất nước hiện nay thực sự là quá khó khăn. “Gần như không thể tưởng tượng quá trình này có thể được giải quyết như thế nào mà không cần đến chế độ độc tài (dictatorship)”, một học giả đã phải kêu lên, và lời phát biểu của ông đã tóm gọn rõ nét ý kiến của những người nhìn thấy sự không tương thích giữa dân chủ và phát triển kinh tế.6 Đồng thời, cần phải nhấn mạnh rằng sự đánh đổi là tạm thời. Trật tự chính trị và thẩm quyền chính phủ là cần thiết trong những giai đoạn khó khăn ban đầu của phát triển kinh tế. Sự tham gia (chính trị) và phân phối (phúc lợi) chỉ trở nên thích hợp ở giai đoạn sau. Quan điểm này đã được Gabriel Almond và G. Bingham Powell tóm tắt rành mạch: “Xây dựng nhà nước và xây dựng nền kinh tế trước khi thực hiện tham gia chính trị và phân phối vật chất là hợp logic, bởi vì chia sẻ quyền lực và chia sẻ phúc lợi phụ thuộc vào việc có quyền lực và có phúc lợi để mà chia sẻ.”7

Những người chỉ trích quan điểm cho rằng có sự đánh đổi giữa dân chủ và tăng trưởng kinh tế phản đối lại tất cả các lý lẽ nêu trên. Họ phản bác lại lập luận kinh tế về việc dân chủ làm tổn hại đến tăng trưởng như sau. Mặc dù sự thực là một khoản thặng dư kinh tế nhất định có thể hoặc là được đem đi đầu tư hoặc là được chi tiêu chứ không phải cả hai, vấn đề dường như không đơn giản khi kết luận rằng như vậy là có mâu thuẫn gay gắt giữa tăng trưởng và phúc lợi. Ví dụ, chi tiêu công trong các lĩnh vực như y tế và giáo dục được coi là đầu tư vào vốn con người, việc này đồng thời cải thiện phúc lợi cho số đông dân chúng. Thật vậy, nhiều nhà kinh tế ủng hộ chiến lược phát triển nhấn mạnh vào những nhu cầu cơ bản của con người bởi vì trong lĩnh vực đó có thể đồng thời vừa có tăng trưởng vừa có phúc lợi.8 Nếu chúng ta có thể đồng thời vừa tăng trưởng vừa có phúc lợi, lập luận thiên về ủng hộ chủ nghĩa chuyên chế với lý do dân chủ có xu hướng tăng cường phúc lợi quá nhiều sẽ bị suy yếu nghiêm trọng. Quả thực, sự lựa chọn có thể không phải là giữa tăng trưởng và phúc lợi mà là giữa hai dạng chính sách đầu tư khác nhau—một dạng ủng hộ phúc lợi và một dạng thì không. Và có thể lập luận rằng một chính phủ dân chủ có nhiều khả năng đẩy mạnh chính sách ủng hộ phúc lợi còn một chính phủ chuyên chế thì có chính sách không ủng hộ phúc lợi.

Tiếp theo, những người chỉ trích đã xoay ngược lập luận cho rằng dân chủ không thể đảm bảo trật tự và ổn định bằng cách chỉ ra rằng chủ nghĩa chuyên chế có thể đồng nghĩa với cai trị độc đoán và can thiệp quá mức vào công việc của công dân. Chỉ dân chủ mới có thể tạo ra môi trường có khả năng dự báo trước mà trong đó kinh tế có thể phát triển thịnh vượng. Hơn nữa, đa nguyên chính trị và đa nguyên kinh tế củng cố lẫn nhau. Nếu không có các quyền tự do cơ bản về dân sự và chính trị, các công dân sẽ cảm thấy bất an để theo đuổi các mục tiêu kinh tế.10 Theo nghĩa đó, giữa dân chủ và phát triển kinh tế có mối quan hệ hỗ trợ lẫn nhau.

Cuối cùng là  lập luận về sự cần thiết phải có hành động toàn diện và phối hợp của nhà nước để thúc đẩy phát triển kinh tế. Mặc dù hành động mạnh mẽ của nhà nước có thể là cần thiết, không thể đương nhiên cho rằng một nhà nước mạnh có khả năng đóng vai trò dẫn đầu trong các nỗ lực phát triển kinh tế nhất thiết phải là một nhà nước phi dân chủ. Nói cách khác, một nhà nước mạnh và một nhà nước chuyên chế không đồng nghĩa với nhau. Một nhà nước mạnh có bộ máy hành chính hữu hiệu và không tham nhũng, có giới tinh hoa chính trị (political elite) sẵn sàng và có khả năng ưu tiên cho phát triển kinh tế, và có những chính sách được thiết kế tốt để theo đuổi mục tiêu phát triển. Một nhà nước mạnh theo nghĩa này không nhất thiết là một nhà nước chuyên chế.11 Lập luận về những tác động của nền dân chủ đối với phát triển kinh tế được tóm tắt trong Sơ đồ 5.1 dưới đây.

Tóm lại, quan điểm của những người chỉ trích không tới mức cho rằng dân chủ bao giờ cũng phù hợp hơn là nền cai trị chuyên chế trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế (vì có thể có những trường hợp mà chế độ chuyên chế đã giúp tạo ra tốc độ tăng trưởng nhanh hơn trong những thời kỳ nhất định). Đúng hơn, quan điểm này là các lý lẽ cho rằng có sự đánh đổi giữa dân chủ và phát triển chưa đủ mạnh để giúp chứng tỏ khẳng định chung về tính ưu việt của chủ nghĩa chuyên chế đối với phát triển kinh tế là đúng. Nói cách khác, không thể coi dân chủ và phát triển là không tương thích một cách chung chung, ngay cả nếu tồn tại những trường hợp tăng trưởng nhanh chóng trong những điều kiện chuyên chế. Một số nước có nền thống trị chuyên quyền hà khắc đã không chứng minh được những lợi ích phát triển kinh tế mà những người ủng hộ thuyết đánh đổi đã xác nhận.

SƠ ĐỒ 5.1   Dân chủ: thúc đẩy hay cản trở phát triển kinh tế?

               Dân chủ cản trở phát triển kinh tế              Dân chủ có thể thúc đẩy phát triển kinh tế

Những lý do kinh tế          Dân chủ không có khả năng giảm tiêu dùng vì lợi ích đầu tư. Do vậy, phát triển kinh tế bị ảnh hưởng.       Đầu tư dân chủ vào các nhu cầu cơ bản của con người là tốt cho phát triển kinh tế.

Những lý do chính trị       Dân chủ làm tăng sức ép lên các thể chế yếu kém.Hành động phối hợp của nhà nước sẽ khó khăn hơn.

Nhà nước yếu kém.

               Dân chủ tạo môi trường chính trị ổn định và cơ sở cho đa nguyên kinh tế.Dân chủ có nghĩa là tính chính đáng: Một nhà nước mạnh thường cũng là một nhà nước dân chủ.

Vậy thì có sự đánh đổi giữa dân chủ và phát triển hay không? Người ta đã tiến hành một số phân tích nhằm nỗ lực trả lời câu hỏi này, nhưng vẫn chưa có kết quả.12 Robert Marsh khảo sát kết quả hoạt động (performance) của chín mươi tám quốc gia từ năm 1955 đến năm 1970 và kết luận rằng “cạnh tranh chính trị/dân chủ thực sự có tác động đáng kể đến tốc độ phát triển kinh tế của chế độ dân chủ sau này; ảnh hưởng của nó là làm chậm tốc độ phát triển chứ không phải là tạo điều kiện để phát triển. Tóm lại, trong số các quốc gia nghèo, một hệ thống chính trị chuyên chế làm tăng tốc độ phát triển kinh tế, trong khi hệ thống chính trị dân chủ tỏ ra là một thứ xa xỉ, làm cản trở phát triển.”13 Yousseff Cohen đưa ra một kết luận tương tự sau khi ông nghiên cứu về tăng trưởng kinh tế ở một số nước Mỹ Latinh.14

Trong bài phân tích của ông về các chính thể châu Phi, Dirk Berg-Schlosser đã nói rằng các chế độ chuyên chế có “tác động mạnh mẽ, tích cực đến tỷ lệ tăng trưởng chung của tổng sản phẩm quốc nội (GNP),”15 nhưng ông nhấn mạnh rằng các chế độ dân chủ (polyarchic – hệ thống chính trị đa trung tâm quyền lực) đã làm tốt hơn những gì được kỳ vọng: “Do vậy hệ thống chính trị đa trung tâm quyền lực khá thành công cả về tăng trưởng GNP và cải thiện chất lượng cơ bản cuộc sống. Những hệ thống này cũng đạt được thành tích tốt nhất về các tiêu chuẩn thông thường (bảo vệ quyền tự do công dân và tự do không bị đàn áp chính trị).”16 Dwight King đưa ra một kết luận tương tự trong nghiên cứu của mình về sáu quốc gia châu Á: “Nếu thành tích được đánh giá bằng sự bình đẳng về vật chất và phúc lợi chứ không phải là tăng trưởng, và được nghiên cứu theo lịch đại trong thập niên vừa qua và trong các nhóm dân số khác biệt (nông thôn, không có đất, và gần như không có đất), thì các chế độ kiểu dân chủ (Malaysia, Sri Lanka) đã có thành tích tốt hơn so với những chế độ chuyên chế quan liêu (Indonesia, Philippines, Thái Lan).”17

Trong một nghiên cứu khác từ rất sớm,  G. William Dick đã xem xét số liệu tăng trưởng của bảy mươi hai quốc gia từ năm 1959 tới năm 1968. Ông phân loại các nước theo hình thái chính phủ của họ: chuyên quyền, bán cạnh tranh, hoặc cạnh tranh. Ông sẵn sàng thừa nhận các dữ liệu vẫn còn không rõ ràng, nhưng ông cho rằng “chắc chắn kết quả này không giúp giải thích, và có xu hướng bác bỏ quan điểm cho rằng các quốc gia chuyên chế trong mọi trường hợp có khả năng đạt được tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn phát triển ban đầu nhanh hơn so với các nước có hệ thống chính trị cạnh tranh.”18

Do vậy, như đã đề cập trước đó, không có câu trả lời rõ ràng cho câu hỏi về sự đánh đổi từ những nghiên cứu này, và việc xem xét lại các phân tích bổ sung không giúp ích gì nhiều, như các cuộc điều tra khái quát về lĩnh vực này đã chứng minh.19 Không thể tránh khỏi nảy sinhcâu hỏi liệu đây có phải là việc làmcó ý nghĩađể tìm kiếm mộtcâu trả lờidứt khoát thông quacác phân tích chủ yếumang tính định lượng đối với một số lớn cáctrường hợptrong những giai đoạnhạn chế về mặt thời gian. Đóng góp của Dick đã đưa ra mộtví dụ hay vềnhững vấn đềliên quan.

Đầu tiên, có vẻ không hợp lý khi dựa trên một phân tích như vậy trong khoảng thời gian chưa đầy một thập niên. Thành tích kinh tế của các nước đang phát triển thay đổi đáng kể theo thời gian, và chín năm không phải là một khoảng thời gian đại diện. Thứ hai, trong khi nghiên cứu sử dụng một số ít các trường hợp thì không mang tính đại diện, còn nghiên cứu sử dụng số lượng lớn các trường hợp luôn gặp phải những vấn đề về phân loại chế độ. Những nước có thành tích tăng trưởng tốt nhất trong bài phân tích của Dick là những nước được gọi là bán cạnh tranh. Theo định nghĩa ông sử dụng và dữ liệu từ năm 1970, Algeria, Ethiopia, Nam Phi, và Nicaragua dưới thời Anastasio Somoza được xếp vào không phải là chế độ chuyên quyền mà là bán cạnh tranh. Nhưng người ta có thể dễ dàng tranh luận rằng những chế độ như vậy cần được coi là chuyên chế, và như vậy là toàn bộ cơ sở cho kết luận của Dick sẽ biến mất.

Các bài đóng góp khác vào tranh luận gặp phải những vấn đề tương tự. Những gì chúng ta biết được từ những phân tích này là một số lớn các nước không được xác định rõ ràng là chế độ dân chủ hay chuyên quyền và họ thường chuyển đổi giữa các chế độ này, hôm qua là bán dân chủ, hôm nay là chuyênchế, và ngày mai lại bán dân chủ. Mỗi lần những nước này dừng chân ở một trong các chế độ được phân loại, dữ liệu về thành tích kinh tế của họ, thường chỉ trong một vài năm, lại đưa đến một tranh cãi khác trong các cuộc điều tra này.

Nếu có thể giải quyết những vấn đề bao trùm về phương pháp luận thì liệu có thể tìm ra một câu trả lời thích đáng mọi nơi, mọi lúc cho câu hỏi về sự đánh đổi hay không? Tôi cho rằng không thể đi đến một tuyên bố mang tính qui luật (law-like) về các tác động của hình thái chế độ chính trị đến phát triển kinh tế. Khi lý thuyết hóa mối quan hệ này, chúng ta cần phải bớt tham vọng khi nghiên cứu ở mức độ tầm trung. Thay vì cố gắng đưa ra những tuyên bố phổ quát về mối quan hệ giữa hình thái chế độ chính trị và phát triển kinh tế, chúng ta cần phải tìm kiếm những liên hệ một cách hệ thống giữa kết quả phát triển và các loại hình khác nhau của chế độ dân chủ và chuyên chế, và chúng ta phải nghiên cứu các kết quả đó theo từng cặp trường hợp có thể so sánh được giữa chế độ dân chủ và chuyên chế.

Cả hai cách làm này đều được thử nghiệm trong các phần sau đây. Đầu tiên chúng ta sẽ xem xét một cặp trường hợp có thể so sánh được giữa một nước chuyên chế và một nước dân chủ, và sau đó xem xét các loại hình khác nhau của chế độ chuyên chế và dân chủ.20

So sánh Ấn Độ và Trung Quốc

Nguồn: Georg Sørensen, “Domestic Consequences of Democracy: Growth and Welfare?”, in G. Sørensen, Democracy and Democratization: Processes and Prospects in a Changing World, (Philadenphia: Westview Press, 2008), pp. 99-130.