9199 - Hậu độc tài: Xử lý những khoản nợ bất chính của chế độ cũ như thế nào?

Nguyễn Quốc Tấn Trung

rung Quốc hiện là chủ nợ lớn nhất của Venezuela, với khoảng 50 tỷ USD. Ảnh: Reuters

Có một sự thật là chính quyền Venezuela đương nhiệm do ông Maduro nắm quyền đã không còn đủ sức chi trả cho sự tồn tại của chính mình, chứ chưa nói đến việc chăm lo cho đời sống dân chúng. Chính quyền này thậm chí đang sử dụng đến các khoản dự trữ vàng của quốc gia trong các giao dịch trên khắp thế giới với kỳ vọng có thể tiếp tục có nguồn tài chính để duy trì quyền lực của bản thân. 


Với sự hậu thuẫn rõ ràng của các quốc gia như Trung Quốc, Nga và Thổ Nhĩ Kỳ, Maduro chắc chắn còn một lựa chọn khác, đó là vay nợ từ các quốc gia khét tiếng phi dân chủ nói trên, và dùng khoản tiền đó để đàn áp các phe nhóm đối lập và những người dân dám chống đối.

Vậy giả sử như nếu vào một ngày thiên thời, địa lợi, nhân hòa nào đó, chính quyền Maduro bị truất phế; hoặc giả ông Maduro tự biết chuyện từ chức; chính phủ dân cử mới sẽ xử lý thế nào đối với những khoản nợ xấu xí từ Trung Quốc, Nga hay Thổ Nhĩ Kỳ?

Liệu họ, với tư cách là chính quyền kế nhiệm, sẽ phải tuân thủ và chấp thuận thực hiện những cam kết trước đó mà chính quyền Maduro đã tham gia, tuân thủ tuyệt đối nguyên tắc Pacta Sunt Servanda (Thỏa thuận phải được tuân thủ – Agreement must be kept), một trong những nguyên tắc nguyên thủy nhất của công pháp quốc tế?

Hay, căn cứ vào mục đích sử dụng khoản vay, vào tính chính danh yếu kém của một chính phủ độc tài như Maduro, để phủ nhận các trách nhiệm tài chính mà ông này đã cam kết với Trung Quốc, Nga, hay Thổ Nhĩ Kỳ?

Nhiều học giả công pháp quốc tế, cùng những quốc gia có lịch sử ủng hộ khuynh hướng xử lý thứ hai, đã tạo ra nền tảng cho học thuyết pháp lý “nợ bất chính” (tạm dịch thoát nghĩa nhưng bám vào trọng tâm lý thuyết của thuật ngữ odious debt).

Tổng thống Maduro phải bán vàng dự trữ quốc gia để có tiền mặt. Ảnh: Marco Bello/Reuters.

Học thuyết “Nợ bất chính” được hiểu thế nào trong pháp luật quốc tế?

Trước tiên, chữ “học thuyết” có lẽ nói lên nhiều điều về “nợ bất chính”. Nó không phải là một nguyên tắc pháp lý cụ thể được ghi nhận trong những hiệp định và cũng chưa được những cơ quan giải quyết tranh chấp quốc tế có thẩm quyền cao thừa nhận một cách rõ ràng. Song, odious debt (hay đại ý của nó) xuất hiện đây đó trong quá trình giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia và dần dần trở thành một lập luận có tiếng nói trong các tiến trình thảo luận và đàm phán pháp lý quốc tế.

Theo ghi nhận của các tài liệu công pháp sử, nhóm luận điểm – luận cứ lần đầu tiên hình thành nên nền tảng của “nợ bất chính” là trong tranh cãi giữa Hoa Kỳ và Tây Ban Nha (vâng, vẫn là Hoa Kỳ), sau chiến tranh Hoa Kỳ – Tây Ban Nha năm 1898.

Trong đó, Hoa Kỳ ủng hộ cuộc kháng chiến giành độc lập của nhân dân Cuba (bạn đọc không sai, Hoa Kỳ từng hỗ trợ Cuba giành độc lập) và cho rằng Hoa Kỳ cũng như Cuba sẽ không phải chi trả bất kỳ trách nhiệm nợ nào với Tây Ban Nha trong giai đoạn thực dân kiểm soát quốc đảo này với ba lập luận chủ yếu:

1. Các khoản nợ bị áp đặt lên người dân Cuba mà không được người dân đồng ý (trực tiếp hay gián tiếp)
2. Các khoản nợ không được dùng để phục vụ lợi ích của người dân Cuba; và
3.  Những chủ nợ Tây Ban Nha (gồm nhà nước và các ngân hàng Tây Ban Nha) biết rõ về những vấn đề nói trên, nhưng vẫn quyết định cấp vốn vay.

Như vậy, có thể thấy trọng tâm của học thuyết không phải là tính chính danh cơ bản của nhà nước đó (nhà nước có độc tài, tàn bạo hay không), mà nhắm vào mục đích và việc quản lý – sử dụng khoản vay. Hiển nhiên, một nhà độc tài hay một chính đảng cầm quyền duy nhất rất dễ lạm dụng quyền lực, tham ô và trục lợi từ các nguồn lực tài chính công.

Ví dụ, ở Congo, dưới nền độc tài của Tổng thống Mobutu Sese Seko từ năm 1965 đến 1997, ít nhất 12 tỷ USD đã bị ghi vào hệ thống công nợ quốc gia, trong khi tài sản của Mobutu tăng lên đến bốn tỷ USD chỉ tính đến giữa thập niên 80, nhờ vào sự nhập nhằng giữa tài khoản công và tài khoản … “ông”.

Hay gần hơn trong khu vực Đông Nam Á của chúng ta, đến khi nhà độc tài Ferdinand Marcos rời khỏi vị trí tổng thống Philippines vào năm 1986, ông ta cũng đã “gầy dựng” được một khoản nợ lên đến 28 tỷ USD, với 10 tỷ USD trong khối tài sản cá nhân của mình.

Nhà độc tài Ferdinand Marcos (1917 – 1989) để lại một khoản nợ công kếch xù cho Philippines. Ảnh: news.sky.com

Như vậy, nhu cầu hình thành và áp dụng nguyên tắc pháp lý từ học thuyết “nợ bất chính” là hoàn toàn chính đáng.

Một mặt, nó giúp các dân tộc bị thực dân đô hộ hay bị các chính thể độc tài, toàn trị thống trị có một con đường thoát khỏi di sản tài chính nặng nề mà các chế độ dạng này thường để lại cho chế độ mới.

Mặt khác, nó cũng tạo áp lực để các định chế tài chính thế giới hay các quốc gia cho vay nợ suy nghĩ cẩn trọng hơn khi quyết định cấp vốn cho một chính phủ tàn bạo, không đại diện cho đa số quần chúng nhân dân.

Điều đáng tiếc là học thuyết “nợ bất chính” không nhận được sự ủng hộ đồng bộ và hoàn toàn từ nhiều chủ thể pháp luật quốc tế – đặt biệt là những quốc gia giàu có – bởi khả năng lạm dụng học thuyết để trốn tránh nghĩa vụ tài chính quốc tế.

Tính đến nay, nội dung lý thuyết về odious debt hoàn chỉnh và thường được dẫn chiếu nhất chỉ là công trình nghiên cứu của một học giả người Nga – luật gia Alexander Nahum Sack (sinh sống và mất tại Hoa Kỳ), trong tác phẩm xuất bản năm 1927 của mình – “Tác động của các chuyển đổi thể chế nhà nước lên nợ công và các nghĩa vụ tài chính khác” (The Effects of State Transformations on their Public Debts and Other Financial Obligations). Với tác phẩm này, Sack thống kê và phân tích một số tranh chấp pháp lý quốc tế thực tiễn tính đến năm 1927, và từ đó đề xuất ra một quy trình hành động mà ông cho là công bằng cho cả chủ nợ và con nợ trước một cơ quan giải quyết tranh chấp quốc tế, theo đó, bên đưa ra yêu cầu xem một khoản nợ nhất định là “odious debt” sẽ phải chứng minh:

1. Nhu cầu ký kết thỏa thuận vay nợ của nhà nước tồn tại trước đó là “bất chính”, là rõ ràng trái với quyền và lợi ích của một phần hoặc toàn bộ dân cư của quốc gia đó; và
2. Chủ thể cho vay, tại thời điểm thỏa thuận hay giải ngân khoản vay, biết được những mục đích và nhu cầu đó, nhưng vẫn quyết định cho vay.

Đối với bên cho vay, họ sẽ phải thuyết phục rằng mục tiêu ban đầu cũng như thực tiễn hành động của họ trong suốt quá trình cho vay không nhằm gây hại cho dân chúng của quốc gia đó, và các mục tiêu cụ thể hay tổng quát của khoản vay đó cũng không mang bản chất “bất chính”.

Nợ công Việt Nam liên tục gia tăng. Ảnh: tradingeconomics.com.

Vẫn được sử dụng thường xuyên?

Dù vẫn chưa có một thống nhất cụ thể, và nội dung của học thuyết cũng còn nhiều điều cần phải bàn, không khó để tìm thấy ví dụ thực tế áp dụng cũng như căn cứ pháp lý trong các nguyên tắc pháp luật quốc tế đương đại ủng hộ học thuyết “nợ bất chính”.

Trước tiên, “nợ bất chính” khá tương thích với xu thế cá nhân hóa các hoạt động chủ quyền quốc gia (individualization of sovereign activity), mà ví dụ cụ thể nhất là việckhởi tố Tổng thống Nam Tư Slobodan Milosevic vào năm 1999 vì các tội ác chiến tranh. Một ví dụ nữa là việc Hoa Kỳ sử dụng Đạo luật Bồi thường thiệt hại dành cho người nước ngoài (Alien Torts Claims Act) để giúp người nước ngoài bị tra tấn và bị xâm hại quyền có thể khởi kiện kẻ vi phạm tại các tòa án Hoa Kỳ (chẳng hạn như án lệ  Filartiga v. Pena-Irala (1980)).

Thêm vào đó, nếu nguồn tiền từ các khoản nợ được đầu tư cho các hoạt động trái với các nguyên tắc căn bản của pháp luật quốc tế, các chính phủ mới gánh nợ vẫn có thể áp dụng Điều 53 của Công ước Vienna 1969 để phủ nhận những thỏa thuận vay nợ như vậy. Các nguyên tắc căn bản của pháp luật quốc tế được ghi nhận trong Hiến chương và các công ước của Liên Hiệp Quốc hay tập quán pháp quốc tế.

Cụ thể, năm 1964, Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc đã thông qua một nghị quyết yêu cầu Ngân hàng Thế giới và các định chế tài chính trực thuộc dừng mọi hoạt động hỗ trợ vay vốn cho chính quyền Nam Phi trong thời kỳ phân biệt chủng tộc (apartheid). Lý do là vì phần lớn nguồn vốn vay được đầu tư vào lực lượng cảnh sát và mua sắm vũ khí hạng nhẹ để đàn áp đại đa số người dân da màu của quốc gia châu Phi này.

Hiển nhiên, “nợ bất chính” đôi khi cũng được sử dụng một cách rất tuỳ tiện. Chẳng hạn như vào năm 1917, chính phủ lâm thời Soviet của Nga hứa sẽ chấp nhận các khoản nợ chuyển giao từ thời Sa hoàng, nhưng lại đột nhiên thay đổi quan điểm vào năm 1918 và thoái thác toàn bộ số nợ. Họ lập luận rằng nghĩa vụ nợ chỉ phát sinh đối với cá nhân Sa hoàng và không thể xem chúng là khoản nợ chung của toàn thể nhân dân Nga. Cân nhắc khoảng thời gian trị vì của các Sa hoàng và lý thuyết “nợ bất chính” đã hình thành tại thời điểm đó, lập luận của giới cầm quyền Soviet không phải hoàn toàn vô căn cứ.

Gần đây hơn, ngay sau chiến tranh Iraq (2003 – 2004), Hoa Kỳ cũng đã ra tay “quán xuyến” nợ cho quốc gia này. Theo đó, họ dùng các lập luận về “nợ bất chính” để yêu cầu nhiều chủ nợ quốc tế (bao gồm cả đồng minh của mình như Pháp, Đức) từ bỏ các khoản nợ mà họ cho Saddam Hussein vay, ước tính lên đến hàng chục tỷ USD.

Tuy nhiên, một khoản thời gian sau đó, chính quyền G. W. Bush quyết định từ bỏ lập trường về odious debt của mình, và thay vào đó là các lời kêu gọi giảm nợ, xóa nợ dựa trên tinh thần tự nguyện viện trợ, vì sự phát triển bền vững cho Iraq trong tương lai. Lý do không phải vì Hoa Kỳ cho rằng odious debt không đủ thẩm quyền pháp lý quốc tế, mà vì họ lo ngại rằng chính bản thân Hoa Kỳ và các đồng minh sẽ “há miệng mắc quai” trong tương lai.

***

Tựu chung, dù đã trở thành một phần trong các nguyên tắc pháp lý công pháp, hầu hết các quốc gia đều sử dụng odious debt một cách cẩn trọng.

Một là họ lo sợ chính bản thân mình sẽ trở thành nạn nhân bị “xù nợ”.

Hai là sử dụng odious debt một cách thô thiển, thiếu tính toán và lạm dụng sẽ biến quốc gia áp dụng trở thành một Chí Phèo dị hợm, mất uy tín trong mắt cộng đồng quốc tế. Đây chính là lý do Nelson Mandela, sau khi trở thành tổng thống mới của chính quyền Nam Phi vào năm 1994, đã cố gắng bỏ ngoài tai những lời kêu gọi sử dụng học thuyết “nợ bất chính” để vô hiệu hóa mọi khoản nợ mà Nam Phi đang phải gánh chịu.

Tuy nhiên, nếu một chính quyền sẵn sàng vi phạm mọi quyền con người cơ bản, và những người bạn lớn của họ cũng sẵn sàng ra tay “tương trợ” hành vi sai trái đó, “nợ bất chính” vẫn là một lựa chọn cho các chính quyền dân cử tương lai.