Ngày 15/11/2018, Thủ tướng Lý Hiển Long từng nói: “Tôi nghĩ việc chúng ta không phải chọn đứng về phe nào là đáng mơ ước, nhưng có thể xảy ra tình huống ASEAN phải lựa chọn phe này hay phe khác. Tôi hy vọng điều đó không sớm xảy ra”.
Ngày 10/12/2018, Ngoại trưởng Mỹ Michael Pompeo nói: “Trong 5, 10, 25 năm tới, chỉ xét ở khía cạnh nhân khẩu học và của cải, cũng như hệ thống nội bộ trong nước, Trung Quốc đặt ra thách thức lớn nhất mà Mỹ sẽ phải đối mặt trong thời gian từ trung hạn đến dài hạn.”
Một trong những quyết định lớn đầu tiên trong chính sách châu Á của Chính quyền Obama là ký Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á, điều kiện tiên quyết để ASEAN mời Mỹ tham dự Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS). Một trong những quyết định lớn đầu tiên trong chính sách châu Á của Chính quyền Trump là việc tổng thống ra chỉ thị hôm 14/8/2017 yêu cầu Đại diện thương mại Mỹ (USTR) điều tra “các điều luật, chính sách, thông lệ hay hành vi của Trung Quốc, có thể vô lý hoặc mang tính phân biệt đối xử và gây tổn hại đến quyền sở hữu trí tuệ, công cuộc đổi mới, hay sự phát triển công nghệ của Mỹ” theo Mục 301 trong Đạo luật thương mại năm 1974.
Mỗi quyết định trong số này đã trở thành trụ cột của những cách tiếp cận rất khác nhau của các chính quyền tương ứng đối với châu Á. Chiến lược “Tái cân bằng châu Á” của Chính quyền Obama tập trung vào Đông Nam Á và các thể chế khu vực do ASEAN dẫn dắt; hình dung Trung Quốc như một đối tác nước lớn tiềm tàng hơn là một đối thủ ngang hàng; giải quyết các mối quan ngại trong khu vực xung quanh “khả năng duy trì sự hiện diện” của Mỹ ở châu Á; và tránh việc các nước trong khu vực phải lựa chọn giữa Mỹ và Trung Quốc. Hai năm sau khi lên nắm quyền, Chính quyền Trump đã định hình được chính sách “Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do và cởi mở” (FOIP). Chính sách này công nhận Trung Quốc là đối thủ ngang hàng dài hạn của Mỹ và không tập trung vào việc nhường lại vai trò lãnh đạo ở châu Á cho Bắc Kinh. FOIP ưu tiên các hành động đơn phương, và sự hợp tác lỏng lẻo ở mức tối thiểu với các nước có quan điểm tương tự về Trung Quốc và năng lực đáng kể. Theo như thiết kế, chiến lược “Tái cân bằng châu Á” của Chính quyền Obama đã tạo điều kiện thuận lợi cho các chiến lược phòng ngừa lâu dài của các nước Đông Nam Á trước các nước lớn riêng rẽ bao gồm cả việc lôi kéo họ (khiến họ bị vướng vào) các thể chế do ASEAN dẫn dắt. FOIP của Chính quyền Trump sẽ làm phức tạp hoặc suy yếu các chiến lược này.
Định hình FOIP
Như đã trở nên rõ ràng trong năm 2018, nguyên tắc tổ chức có vai trò trung tâm của FOIP là cuộc cạnh trạnh trên mọi lĩnh vực với Trung Quốc. Trong một loạt bài xã luận và diễn văn – đáng chú ý nhất là diễn văn của Phó Tổng thống Mike Pence tại Viện Hudson hồi tháng 10/2018 – Chính quyền Trump tăng cường chỉ trích nghệ thuật quản lý nhà nước ở Trung Quốc, trong đó có các thông lệ thương mại bất công và việc đánh cắp tài sản trí tuệ của Mỹ, sự can dự vào chính trị nội bộ của các nước khác (kể cả Mỹ), thái độ khiêu khích ở Biển Đông, và làm suy yếu chủ quyền của các nước tham gia Sáng kiến “Vành đai và Con đường” (BRI) vốn là đặc trưng dưới thời Chủ tịch Tập Cận Bình.
FOIP được cho là nhằm mang lại cho các nước trong khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương một tầm nhìn thay thế cho trật tự mới hình thành lấy Trung Quốc làm trung tâm mà nền tảng của nó là BRI. Theo lập luận của Chính quyền Trump, trái với đại dự án cơ sở hạ tầng Á-Âu của Trung Quốc, FOIP mang lại vốn đầu tư do các doanh nghiệp dẫn dắt, quyền tự do cho dân thường, cũng như một chính phủ minh bạch và sẵn sàng phản ứng. Tại hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN tại Singapore, Pence gián tiếp ám chỉ Trung Quốc khi chỉ trích “đế quốc và hành động khiêu khích”, và tại hội nghị cấp cao APEC tại Papua New Guinea, ông khẳng định rằng Mỹ “đang tìm kiếm sự hợp tác chứ không phải sự kiểm soát”, các thỏa thuận thương mại tự do song phương dựa trên “thương mại công bằng và tương hỗ” và, không giống như Trung Quốc, Mỹ không “nhấn chìm các đối tác của mình trong biển nợ” hay đưa ra một “vành đai xiết chặt hay một con đường một chiều”. Pence không thỏa hiệp, cảnh báo rằng Mỹ “sẽ không thay đổi đường hướng cho đến khi Trung Quốc thay đổi các cách thức của mình”.
FOIP không phải là sản phẩm trí tuệ của Donald Trump. Xét ở nhiều phương diện, đó là sản phẩm của tình trạng bất an và sự chỉ trích ngày càng gia tăng đối với quản lý nhà nước của Trung Quốc từ phía các nhà lãnh đạo doanh nghiệp, các chính trị gia thuộc mọi phương diện chính trị, bộ máy an ninh quốc gia và các nhóm nhân quyền của Mỹ. Đó là sự miễn cưỡng thừa nhận chính sách can dự với Trung Quốc trong 5 thập kỷ qua của Mỹ không mang lại các kết quả có lợi: Điều đó đã trái với mong đợi; khi Trung Quốc giàu có hơn, nước này không trở nên tự do hơn hay trở thành một “bên liên quan có trách nhiệm hơn”, mà trở nên quyết đoán hơn, và là một “cường quốc theo chủ nghĩa xét lại” hướng tới đảo lộn trật tự quốc tế dựa trên các quy tắc. Điều này cho thấy nếu Hillary Clinton đắc cử tổng thống năm 2016 chứ không phải là ông Trump, thì chính quyền của bà hẳn cũng sẽ theo đuổi một chính sách không khoan nhượng tương tự đối với Trung Quốc. Điều đó cũng cho thấy rằng các chính quyền trong tương lai sẽ tiếp nối lập trường của Chính quyền Trump đối với Trung Quốc.
Chính sách quốc phòng
Chính quyền Trump nhận diện Trung Quốc là đối thủ cạnh tranh chiến lược chính của họ vào cuối năm 2017, và yếu tố trung tâm của FOIP là tăng cường hợp tác an ninh với các nước ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương nhằm chống lại ảnh hưởng khu vực ngày càng lớn của Bắc Kinh. Để đạt được mục tiêu đó, chính quyền này đã khôi phục nhóm Bộ Tứ gồm Mỹ, Nhật Bản, Úc và Ấn Độ, tăng cường hỗ trợ an ninh cho các nước trong khu vực, và gia tăng áp lực đối với Bắc Kinh ở Biển Đông. Bộ Tứ vẫn là một thực thể chưa được định hình, và sự hợp tác cho đến nay mới chỉ giới hạn ở các cuộc họp cấp bộ trưởng bên lề các hội nghị lớn hơn như EAS tại Singapore vào tháng 11/2018. Bộ Tứ được nhìn nhận đúng nhất là một diễn đàn để 4 nước dân chủ ven biển thảo luận các mối quan ngại chung, tức là Trung Quốc. Quan hệ song phương giữa Mỹ và từng nước trong số 3 nước này còn vững chắc hơn mối liên kết trong nhóm nói chung. Ấn Độ bị xem là mắt xích yếu nhất vì quan hệ quốc phòng của họ với cả Nhật Bản và Úc còn chậm phát triển, và vì họ không muốn bị xem là bên hăng hái tham gia một sự dàn xếp vốn bị Trung Quốc nhìn nhận là công cụ kiềm chế của Mỹ. Bộ Tứ vẫn đang tiến triển. Theo chính quyền này, năm 2018, Mỹ đã tăng gấp đôi hỗ trợ an ninh cho các nước khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương lên 500 triệu USD và tiến hành các thương vụ mua bán vũ khí quốc phòng trị giá 9,42 tỷ USD. Tại Port Moresby, Pence đã tuyên bố rằng Mỹ và Úc sẽ nâng cấp Căn cứ hải quân Manus tại Papua New Guinea, một sáng kiến được nhiều người nhìn nhận là một phản ứng chính sách trước mối quan ngại ngày càng gia tăng ở Washington và Canberra về ảnh hưởng ngày càng lớn của Bắc Kinh ở Nam Thái Bình Dương. Về vấn đề Biển Đông, Chính quyền Trump đã tăng cường chỉ trích việc Trung Quốc quân sự hóa tranh chấp này – đặc biệt là việc Trung Quốc xây dựng các cơ sở quân sự và phát triển các năng lực tấn công đối với 7 đảo nhân tạo ở quần đảo Trường Sa – và gia tăng tần suất các “hoạt động tự do hàng hải” (FONOP) quanh các cấu trúc địa hình bị Trung Quốc chiếm đóng.
Kể từ khi Trump nhậm chức, Hải quân Mỹ đã tiến hành 9 FONOP ở Biển Đông, trung bình 2 tháng/lần. Tuy nhiên, các FONOP không ngăn cản được Trung Quốc hoàn thành các cơ sở quân sự trên những hòn đảo nhân tạo của họ và đưa vào câu chuyện của Bắc Kinh chi tiết rằng chính Mỹ chứ không phải Trung Quốc đang quân sự hóa tranh chấp này và kích động căng thẳng gia tăng.
Chính sách kinh tế
Chính sách kinh tế FOIP vừa mang đặc điểm của các chính sách đơn phương nhằm đối phó với các chính sách của Trung Quốc vốn bị cho là không công bằng, vừa mang đặc điểm của các chính sách đơn phương và chính sách tối thiểu nhằm cung cấp cho các nước trong khu vực những lựa chọn thay thế Trung Quốc. Vụ điều tra Trung Quốc theo điều khoản Super 301 do Trump chỉ thị đã đem lại cơ sở cho các hành động khắc phục thương mại được Chính phủ Mỹ thực hiện trong “cuộc chiến thương mại” với Trung Quốc hiện nay. Bản đánh giá được USTR đưa ra hồi tháng 11/2018 cho thấy Trung Quốc chưa có phản ứng thỏa đáng nào trước những mối quan ngại của Mỹ về các thông lệ thương mại không công bằng. Cũng trong tháng này, Bộ Tư pháp Mỹ đã thông báo về Sáng kiến Trung Quốc nhằm “xác định ưu tiên các vụ kiện về hành vi đánh cắp bí mật thương mại của Trung Quốc, đảm bảo rằng chúng ta có đủ nguồn lực cho những vụ kiện này, và chắc chắn rằng chúng ta có thể thực sự nhanh chóng kết thúc chúng một cách thích đáng”. Hai sáng kiến này có khả năng sẽ mở rộng các mối quan ngại kinh tế chi phối hành động của Mỹ trong quan hệ với Trung Quốc.
Tháng 10/2018, sau một cuộc bỏ phiếu gây tiếng vang tại Thượng viện với 93 phiếu thuận và 6 phiếu chống, Đạo luật BUILD đã được thông qua dẫn tới việc thành lập Tập đoàn tài chính phát triển quốc tế Mỹ. Đạo luật trên, thông qua cơ quan mới này, sẽ tăng cường hơn hai lần các năng lực tài trợ vốn phát triển ở nước ngoài của Chính phủ Mỹ. Ngày 12/11/2018, chính phủ các nước Mỹ, Nhật Bản và Úc đã nhất trí rằng các cơ quan tài trợ vốn phát triển của họ cần hợp tác để hỗ trợ các dự án ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Đồng thời trong hội nghị cấp cao APEC tại Port Moresby, chính phủ 3 nước này cùng với New Zealand và Papua New Guinea đã nhất trí làm việc với nhau nhằm tăng cường đáng kể lưới điện của nước chủ nhà.
Những lo ngại của Đông Nam Á
FOIP, bị chỉ trích do những lời lẽ khoa trương của Trump hoặc việc ông không duy trì mối quan tâm đến khái niệm này, đã làm trầm trọng thêm 3 mối quan ngại của Đông Nam Á vốn đã tồn tại từ lâu về chính sách của Mỹ đối với châu Á. Một là, các nước Đông Nam Á đều lo lắng vào đầu nhiệm kỳ của mỗi chính quyền Mỹ về mức độ quan tâm của họ đối với Đông Nam Á và việc liệu chính sách của Mỹ đối với khu vực này có phải là phiên bản phái sinh của chính sách Mỹ ở Đông Bắc Á hay không. Sự quan tâm ở mức độ cao bất thường của Chính quyền Obama đối với Đông Nam Á và ASEAN đồng nghĩa với việc bất kỳ chính quyền nào tiếp theo có vẻ sẽ ít cam kết hơn so với chính quyền này. Sự chú trọng ban đầu của Chính quyền Trump vào việc giành được sự ủng hộ của các nước Đông Nam Á và ASEAN cho chiến dịch gây sức ép tối đa do Mỹ dẫn dắt đối với Triều Tiên đã làm trầm trọng thêm những mối lo ngại này. Chuyến thăm duy nhất của Trump đến châu Á trong năm 2018 là để tham dự cuộc gặp thượng đỉnh giữa ông và Kim Jong-un tại Singapore vào tháng 6. Nhà lãnh đạo duy nhất ở Đông Nam Á gặp gỡ Trump trong năm 2018 là Thủ tướng Singapore Lý Hiển Long khi Trump có mặt ở đây để tham dự cuộc gặp thượng đỉnh.
Hai là, mối lo ngại chung là về mức độ cam kết của Chính phủ Mỹ đối với các tổ chức khu vực do ASEAN dẫn dắt mà trong đó có cả Mỹ và mức độ tôn trọng của họ trên thực tế đối với các tuyên bố của ASEAN về “vai trò trung tâm” trong chủ nghĩa đa phương châu Á-Thái Bình Dương. Các phản ứng ở Đông Nam Á đối với FOIP và cuộc gặp 4 bên không thường xuyên giữa các quan chức cấp cao (không phải là các quan chức hàng đầu) của Mỹ, Úc, Nhật Bản và Ấn Độ là bằng chứng cho thấy mức độ của mối lo ngại này. Bộ Tứ không bao gồm bất kỳ một nước Đông Nam Á nào hay Trung Quốc và là một tổ chức đối lập với cách tiếp cận chính thức, “mang tính bao trùm” của ASEAN đối với sự hợp tác khu vực. Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương là một khái niệm địa lý rộng lớn hơn châu Á-Thái Bình Dương có ảnh hưởng rất lớn trong kỷ nguyên hậu Chiến tranh Lạnh khi ASEAN bắt đầu đưa ra các tuyên bố của mình về vai trò trung tâm. Ngoài việc cho rằng FOIP đang làm xói mòn vai trò trung tâm của ASEAN, các nước Đông Nam Á còn nhận ra rằng Bắc Kinh có thái độ thù địch đối với Bộ Tứ. Vì 2 lý do này, ASEAN có lẽ sẽ không ủng hộ FOIP.
Một phép thử đối với mối lo ngại của ASEAN là liệu các quan chức cấp cao nhất của Mỹ có tham dự các hội nghị của các tổ chức và sự kiện do ASEAN dẫn dắt hay không. Việc Trump quyết định không tham dự cuộc gặp thượng đỉnh ASEAN-Mỹ và EAS hồi tháng 11/2018 tại Singapore là một thất bại của phép thử này. Bình luận của ông Lý Hiển Long trích dẫn ở trên phản ánh nỗi ám ảnh lớn nhất về 3 mối quan ngại này, những hậu quả gây tổn hại của sự kình địch Mỹ-Trung để giành giật Đông Nam Á. Tổn thất lớn nhất là sự kình địch này sẽ gia tăng về cường độ và phạm vi đến mức mà các nước Đông Nam Á không thể duy trì các chiến lược phòng ngừa của mình. Tồi tệ hơn, nếu sự kình địch Mỹ-Trung buộc các nước Đông Nam Á phải đứng về phe này chứ không phải phe kia, thì khả năng là không phải tất cả 10 nước sẽ cùng đứng về một phía. Các tuyên bố về vai trò trung tâm và tính thống nhất của ASEAN sẽ cùng lúc sụp đổ từ bên trong. Sự kình địch Mỹ-Trung vẫn chưa đạt đến mức độ căng thẳng như vậy.
Trong khi lo lắng rằng tương lai này sẽ đến sớm, các nước Đông Nam Á cũng lo ngại về thiệt hại ngoài dự kiến mà họ phải gánh chịu do sự kình địch Mỹ-Trung trong giai đoạn hiện nay. Tháng 12/2018, Bộ trưởng Tài chính Indonesia đã viết về những lo ngại của bà trước thiệt hại ngoài dự kiến mà cuộc chiến thương mại Mỹ-Trung gây ra cho các nền kinh tế mới nổi. Tháng 3/2018, Trump đã ngăn cản công ty Broadcom có trụ sở tại Singapore tiếp quản công ty Qualcomm chuyên sản xuất vi mạch của Mỹ vì lý do an ninh quốc gia rằng các đối thủ cạnh tranh của Trung Quốc có thể có quyền tiếp cận lớn hơn các công nghệ tiên phong do Mỹ tạo ra. Có thể có thêm các trường hợp như vậy khi Đạo luật ủy quyền quốc phòng cho năm tài khóa 2019 mở rộng số lượng giao dịch đầu tư nước ngoài mà có thể bị cắt giảm hoặc ngừng lại vì lý do an ninh quốc gia.
Các nước Đông Nam Á có cảm xúc lẫn lộn về chính sách Biển Đông của Mỹ. Một mặt, một số thành viên ASEAN âm thầm ủng hộ các FONOP của Mỹ bởi họ không sẵn sàng tự mình tiến hành các hoạt động như vậy vì lo sợ phải hứng chịu cơn phẫn nộ của Bắc Kinh. Và thực sự, ít chính phủ nào ở Đông Nam Á tin rằng Bộ quy tắc ứng xử ASEAN-Trung Quốc trên Biển Đông (hiện đang được đàm phán) sẽ giảm bớt căng thẳng hoặc làm thay đổi hành vi hung hăng của Trung Quốc. Mặt khác, các nước Đông Nam Á cũng lo ngại về khả năng căng thẳng Mỹ-Trung gia tăng trên Biển Đông và tác động tiêu cực đối với sự ổn định khu vực. “Học thuyết Mahathir” mới kêu gọi “không đưa tàu chiến vào Biển Đông”, trong khi không thực tế và không nhất quán với Công ước Liên hợp quốc về Luật biển, là một biểu hiện của mối quan ngại này.
Phòng ngừa tích cực hơn
Các chiến lược phòng ngừa của Đông Nam Á xoay quanh việc khuyến khích các nước lớn là mục tiêu của các biện pháp phòng ngừa làm và không làm một số việc nhất định có liên quan đến các nước phòng ngừa. Chiến lược “Tái cân bằng châu Á” của Chính quyền Obama mong muốn thực hiện, và không thực hiện những điều các nước Đông Nam Á mong muốn: “hiện diện” tại ASEAN; có một nghị trình thương mại khu vực tích cực tập trung vào Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương; đẩy lùi Trung Quốc ở Biển Đông mà không làm bùng phát một cuộc khủng hoảng; không xác định Trung Quốc là một cường quốc theo chủ nghĩa xét lại hay một đối thủ trên mọi phương diện; và không nhìn nhận chính sách của Mỹ ở Đông Nam Á như một phiên bản khác của chính sách Mỹ đối với Trung Quốc.
FOIP của Chính quyền Trump ít phù hợp hơn với mong muốn phòng ngừa của các nước Đông Nam Á. Ở khía cạnh tích cực, FOIP đã dẫn tới sự gia tăng đáng kể vốn tài trợ phát triển của Mỹ và sự hợp tác chặt chẽ hơn với Nhật Bản và Úc. Điều này mang lại thêm nguồn vốn đầu tư thay thế và sự hỗ trợ trong việc xây dựng năng lực đối với các nước Đông Nam Á nhằm giảm nhẹ rủi ro liên quan tới BRI. Trong khuôn khổ FOIP, số lượng hoạt động tự do hàng hải và hàng không của Mỹ ở Biển Đông và mức chi tiêu quốc phòng của Mỹ ở Đông Nam Á cũng tăng lên. Tuy nhiên, nhận định chiến lược có vai trò trung tâm của FOIP rằng Trung Quốc là một đối thủ chiến lược lâu dài, trên mọi phương diện của Mỹ đồng nghĩa với việc chính sách Mỹ đối với Đông Nam Á sẽ là một sản phẩm của sự kình địch Mỹ-Trung. Việc họ ưu tiên các hành động đơn phương và chủ nghĩa tiểu đa phương làm giảm bớt tầm quan trọng của Mỹ đối với các thể chế do ASEAN như EAS, gồm cả Mỹ và Trung Quốc. Việc Trump có thể vắng mặt tại EAS trong năm 2019 sau khi không tham dự EAS trong năm 2018 sẽ là điều đặc biệt đáng lo ngại đối với các nước theo chính sách phòng ngừa ở Đông Nam Á. Thực tế rằng chưa từng có bất kỳ chủ tịch nước nào của Trung Quốc tham dự EAS dễ dàng mang lại một lý do khác để Tổng thống Mỹ làm điều tương tự.
Các nước Đông Nam Á có khả năng đối phó với FOIP bằng cách phòng ngừa tích cực hơn. Họ còn có thể làm được gì khác? Những lo ngại của họ là chính đáng. Việc phòng ngừa tích cực hơn khi công tác phòng ngừa đang trở nên khó khăn hơn nhiều là không có lợi. Tuy nhiên, nó vẫn còn tốt hơn so với tình huống ông Lý Hiển Long đã cảnh báo khi việc phòng ngừa trở nên bất khả thi./.
Malcolm Cook và Ian Storey, là các nhà nghiên cứu cao cấp , thuộc Viện ISEAS Yusof Ishak. Bài viết đăng trên “The asan forum”.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét