Có quyền điều tra cả tổng thống, FBI thực sự độc lập tới mức nào?

Quỳnh Vi

“FBI luôn liêm chính. FBI luôn dũng mãnh. Và FBI đang và sẽ luôn độc lập!”

Câu nói trên chính là tuyên bố của cựu Giám đốc Cục Điều tra Liên bang Mỹ (FBI) James Comey trong buổi điều trần ngày 8/6/2017 tại Thượng viện (Senate), về việc ông bị Tổng thống Donald Trump sa thải khi đang điều tra về những cáo buộc là Nga đã can dự vào cuộc bầu cử Mỹ năm 2016. Nhưng liệu cơ quan FBI có thật sự độc lập như vậy trong suốt 109 năm lịch sử của nó hay không? Câu trả lời không hoàn toàn là có hay không.

Mặc dù nằm trong Bộ Tư pháp, cơ quan này có quyền lực tách biệt đối với cả Bộ Tư pháp lẫn tổng thống Hoa Kỳ. Nếu cần, nó có thể điều tra cả tổng thống. Chính vì có quyền lực riêng, nên đã từng có những thời điểm, người đứng đầu FBI có thể hết mình ủng hộ hoặc thẳng thừng “ngáng chân” một vị tổng thống một cách khá dễ dàng.

Ngày nay, vai trò và quyền lực của giám đốc FBI đã có nhiều giới hạn hơn. Tuy nhiên, điều này không đồng nghĩa với việc một vị tổng thống có thể tùy nghi sa thải người giữ chức vụ này khi có bất đồng về quan điểm trong một vụ việc. Cuộc đối đầu giữa đương kim Tổng thống Trump và ông Comey là một ví dụ cho điều đó.

       Tổng thống Trump và cựu Giám đốc FBI bị ông sa thải, James Comey. Ảnh: TIME.

Trước hết, toàn bộ nhân viên FBI chỉ tuyên thệ làm tốt nhiệm vụ “bảo vệ nhân dân và Hiến pháp Hoa Kỳ”, chứ không phải là theo sự chỉ đạo của bất kỳ ban bệ nào, kể cả khi đó là ông chủ nhà Trắng. Có thể hiểu quyền lực độc lập của FBI đồng nghĩa với việc họ có quyền tự ý tiến hành mở hồ sơ điều tra, cũng như tự ra quyết định kết thúc một vụ án.

Theo cựu nhân viên FBI Raymond Batvinis, hiện đang là giáo sư tại Đại học George Washington, thì “lần gần nhất mà chúng ta nghe đến việc một ông tổng thống muốn cản trở một hồ sơ điều tra của Bộ Tư pháp và FBI, thì chính ông ấy đã mất chức”. Ông Batvinis muốn nhắc đến vụ bê bối Watergate dưới thời Richard Nixon, cũng như nhấn mạnh tính độc lập của các cơ quan này.

FBI được lập ra với mục đích trở thành một cơ quan độc lập tương tự như Bộ Tư pháp

Bộ Tư pháp Mỹ ra đời trước FBI 38 năm (1870), trong thời kỳ Tái thiết (Reconstructive Period) sau khi cuộc Nội chiến hai miền Nam – Bắc kết thúc.

Bộ Tư pháp đã được lập ra với mục đích trở thành một cơ quan tư pháp độc lập, không thể bị bất kỳ ai cản trở – kể cả tổng thống Hoa Kỳ, với đủ các quyền hạn để có thể thực thi các quyền hiến định của người Mỹ gốc Phi và chống lại thế lực của nhóm phân biệt chủng tộc Ku Klux Klan đang nổi lên khi đó. Nó có thẩm quyền khởi tố các vụ án của liên bang.

Tính độc lập của cơ quan tư pháp hàng đầu của Mỹ được thể hiện rất rõ trong năm 2017 này. Trước hết, quyền Bộ trưởng Tư pháp Sally Yates đã từ chối áp dụng sắc lệnh cấm di trú do Tổng thống Trump ban hành vào tháng 1/2017 sau khi xác định là nó vi hiến.

Tương tự như nhân viên FBI, khi nhậm chức, toàn bộ nhân viên của Bộ Tư pháp chỉ tuyên thệ trung thành với Hiến pháp, chứ không phải là trung thành với chính phủ hay tổng thống. Do đó, bà Yates chấp nhận bị sa thải chứ không làm cái điều mà bà cho là đi ngược lại Hiến pháp Hoa Kỳ.

Một ví dụ khác về tính độc lập của Bộ Tư pháp là việc Bộ trưởng Jeff Sessions vào tháng 3/2017 phải xin tự rút lui (recusal) khỏi cuộc điều tra đặc biệt liên quan đến Tổng thống Trump và việc Nga có thao túng cuộc bầu cử Mỹ năm 2016 hay không. Lý do vì ông Sessions là một trong những người cùng tham gia vận động trong chiến dịch tranh cử của Trump. Cũng vì đã làm điều này mà hiện nay ông Trump và ông Sessions đã không còn “hòa thuận” như trước nữa.

Trở lại câu chuyện về FBI. Đây là một đơn vị trực thuộc Bộ Tư pháp Hoa Kỳ. Tuy nhiên, đến lượt mình, nó độc lập với cả Bộ Tư pháp lẫn tổng thống trong toàn bộ quy trình hoạt động.

Tương tự như Bộ Tư pháp, mục đích thành lập ra FBI là để đưa cho cơ quan này một số quyền hạn độc lập. Từ đó, FBI có thể giúp Bộ Tư pháp và chính phủ Hoa Kỳ tiến hành điều tra, tìm kiếm chứng cớ buộc tội trong những vụ án thuộc thẩm quyền liên bang.

Cũng như tổng thống không thể điều khiển Bộ Tư pháp theo ý riêng của mình, thì chính Bộ Tư pháp và tổng thống cũng không thể xen vào công việc của FBI và càng không chỉ đạo họ phải tiến hành điều tra một nhân vật hoặc một tổ chức nào. Tuy nhiên, họ có thể đề nghị FBI xem xét về một vấn đề pháp lý nào đó đang rất c
ần quan tâm, ví dụ như tệ nạn buôn người hay lạm dụng trẻ em.

Lý do là vì mô hình nhà nước của Mỹ luôn đặt nặng vấn đề kiểm soát và cân bằng quyền lực (checks and balances). Nếu thành lập ra một cơ quan điều tra và đặt nó dưới quyền điều hành của tổng thống thì điều đó có nghĩa là một hệ thống cảnh sát quốc gia đã được thành lập, và người nắm hệ thống cảnh sát đó cũng chính là tổng tư lệnh quân đội. Nguy cơ lạm quyền và độc tài là có thể thấy trước mắt. Cho đến ngày nay, Hoa Kỳ vẫn không có một cơ quan cảnh sát quốc gia (national police force).

Một ví dụ cho việc giới hạn quyền lực của các nhánh trong chính phủ với nhau là lời đe dọa “bỏ tù bà Hillary Clinton” của ông Trump trong quá trình vận động tranh cử (liên quan đến việc bà Clinton đã sử dụng một hệ thống e-mail cá nhân trong thời gian làm Ngoại trưởng). Đến nay, ông Trump không hề đưa ra bất kỳ lời đề nghị nào đến Bộ Tư pháp hay FBI để điều tra và truy tố bà Clinton. Đơn giản là vì ông không có quyền ra lệnh cho họ điều tra bà ấy.

Hơn một trăm năm trước, Hoa Kỳ bắt đầu một kỷ nguyên mới về phát triển kinh tế và kỹ thuật hóa đất nước. Mối lo ngại hàng đầu của chính phủ lúc đó là làm sao khống chế được các công ty đại tư bản và mối hiểm họa về độc quyền kinh doanh và phá giá (monopoly). Do đó, FBI đã được thành lập với mục đích trở thành cơ quan điều tra của chính phủ liên bang trong những vụ án kinh tế xuyên tiểu bang.

Dần dần, các vụ việc nằm dưới quyền điều tra và truy tố của Bộ Tư pháp và FBI được mở rộng đến nhiều lĩnh vực khác, chứ không chỉ còn duy nhất là án kinh tế. Từ đó, quyền lực và trách nhiệm của cả hai cơ quan này ngày càng rộng hơn và độc lập hơn.

Khi Thế chiến thứ Nhất bùng nổ, quyền hạn điều tra của FBI mở rộng đến các vấn đề liên quan đến an ninh nội địa (domestic security). Đó là giai đoạn mà nước Mỹ chìm ngập trong các mối lo sợ đối với người di dân mới, đặc biệt là từ Ý và Đức. Điều này đã dẫn đến việc ra đời của hàng loạt đạo luật về phản quốc, chống gián điệp, quân dịch, và các vấn đề về giới hạn di trú. FBI đã có toàn quyền điều tra và bắt giữ người nhằm giúp thực thi các đạo luật nói trên. Quyền lực và sự độc lập của FBI lại càng mạnh hơn.

Vào đầu thập niên 1920, quyền lực của người đứng đầu FBI chuyển sang hướng khá tiêu cực khi William J. Burns trở thành giám đốc.

Giám đốc Burns và Bộ trưởng Tư pháp Harry Daugherty đã trở thành hai cái tên chính trong vụ bê bối Teapot Dome khi họ làm giả chứng cứ để gán tội tham ô cho Thượng nghi sĩ Burton K. Wheeler. Trong khi đó, ông Wheeler đang đứng đầu một vụ điều tra của Quốc hội liên quan đến việc Bộ trưởng Bộ Nội Vụ Albert Fall đã nhận “lại quả” của các công ty dầu khí và cho phép khai thác trái phép trong khu vực dự trữ của quân đội tại Teapot Dome, tiểu bang Wyoming. Khi vụ việc đổ bể, Bộ trưởng Dougherty bị sa thải, còn Burns thì bị buộc từ chức sau đó vào năm 1924.

Mặc dù vậy, uy tín của FBI không hề suy giảm sau vụ việc Teapot Dome. Ngược lại, sau khi Burns từ chức, thời kỳ “độc lập” nhất của cơ quan này mới bắt đầu và đã kéo dài gần năm thập kỷ dưới sự lãnh đạo của “huyền thoại FBI”: J. Edgar Hoover.

Hoover là người đã dẫn dắt FBI trong vòng 48 năm liên tục, và ông cũng là người giám đốc gây nhiều tranh cãi nhất trong lịch sử 109 năm của cơ quan này.

1924-1972: Thời đại Hoover đã khiến FBI thật sự lớn mạnh và độc lập

Một mặt, quyền hạn và sự độc lập của cơ quan FBI dưới sự lãnh đạo của Hoover là vô tiền khoáng hậu. Nó lớn mạnh đến mức mà các vị tổng thống khác nhau trong thời gian 48 năm nắm quyền của Hoover – dù có bất mãn về biểu hiện của Hoover đến mấy đi nữa (ví dụ như Harry Truman hay John F. Kennedy) –  cũng không dám đưa ra quyết định sa thải vì lo ngại sẽ bị phản tác dụng, và sẽ bị “mất điểm” trong mắt công chúng.

Mặt khác, dù thích hay không, thì đa số sử gia Hoa Kỳ phải công nhận là danh tiếng “độc lập” của cơ quan FBI ngày nay, phần lớn đều đến từ giai đoạn “bảo hộ” của Hoover.

Trong thời đại Hoover, FBI từ một cục nhà nước liên bang với quy mô nhỏ đã vươn mình trở thành một cơ quan điều tra lớn mạnh, chuyên nghiệp, cũng như có sức ảnh hưởng lớn nhất Hoa Kỳ. Ngoài ra, FBI còn trở thành một phần của lực lượng bảo vệ an ninh quốc gia (national security body). FBI có được quyền bắt giam người (arrest powers), cũng như được nể phục qua việc biết sử dụng những phương pháp khoa học hiện đại, tối tân nhất để tiến hành điều tra. Nổi bật nhất là những vụ điều tra, bắt giam, và truy tố các bố già băng đảng khét tiếng Hoa Kỳ trong thập niên 1930.

Sức ảnh hưởng của Hoover quá lớn, và FBI dưới sự quản lý của ông ta đã trở thành một cơ quan vừa quyền lực, vừa độc lập. Thế nên, nó đã dẫn đến tình trạng lạm quyền từ phía Hoover. Tuy rằng ông ấy và FBI không hề bị một tổng thống hay một đảng phái chính trị nào chi phối, nhưng chính Hoover thì lại cho mình cái quyền sử dụng cơ quan FBI để “giúp đỡ” những ai hoặc những chính sách mà ông ta thích, và ngược lại tìm cách cản trở, gây khó dễ đến những nhân tố chính trị “chướng mắt.”

Sau khi Hoover qua đời vào năm 1972, một loạt các hồ sơ theo dõi những người bất đồng chính kiến, các nhà hoạt động, v.v. được FBI công bố. Đó là các hồ sơ mật, các hồ sơ bị dán nhãn “khiêu dâm” mà đối tượng bị điều tra là những người Mỹ gốc Phi, người đồng tính, những người phản đối chiến tranh và những ai bị gọi là “cánh tả”.

Một trong những hồ sơ mật nổi bật chính là tài liệu ghi âm lén trong nhiều năm liền về những sinh hoạt hằng ngày của Mục sư Martin Luther King, Jr. – người lãnh đạo của Phong trào Dân quyền ở Mỹ những năm 1960.

Vị thế độc lập của FBI ngày nay

Vì quyền lực của Hoover là quá lớn trong gần năm thập kỷ, nên vào năm 1968, Quốc hội Hoa Kỳ đã thông qua một đạo luật giới hạn nhiệm kỳ của giám đốc FBI là 10 năm. Tổng thống có thể bổ nhiệm chức vụ này, và Thượng viện sẽ tổ chức điều trần để xem xét có thông qua hay không.

Quốc hội còn có thể ban hành một đạo luật đặc biệt để kéo dài thêm thời gian tại chức của giám đốc FBI nếu có lý do hợp lý sau khi nhiệm kỳ 10 năm chấm dứt. Robert S. Mueller là giám đốc FBI duy nhất trong lịch sử (sau năm 1968) được Quốc hội đồng ý thông qua một nhiệm kỳ thứ hai trong năm 2011 để ông được tiếp tục vai trò thêm hai năm nữa.

Tính độc lập của cơ quan FBI còn được thể hiện qua việc các tổng thống, từ thời Obama trở về trước, đều hết sức e dè khi muốn sa thải người đứng đầu cơ quan này, cho dù họ có thẩm quyền làm điều đó. Năm 1993, khi muốn sa thải Giám đốc FBI William Sessions vì những vi phạm về đạo đức nghề nghiệp, Tổng thống Bill Clinton đã phải giao vụ việc này lại cho Bộ trưởng Tư pháp Janet Reno thẩm định và đưa ra quyết định sau cùng.

Như đã thành truyền thống chính trị tại Mỹ, các giám đốc FBI và tổng thống luôn cố tình “tránh mặt” nhau để giữ vững hình ảnh độc lập và không chính trị hóa của cơ quan điều tra liên bang. Vì vậy, hình ảnh của FBI trong lòng công chúng Mỹ luôn là một tổ chức “liêm khiết, dũng mãnh, và độc lập” như James Comey đã nói.

Thế nên, chúng ta phần nào hiểu được vì sao vụ việc Tổng thống Trump sa thải Giám đốc Comey lại trở thành đề tài được người dân Mỹ rất quan tâm trong những tháng vừa qua. Hơn thế, chúng ta cũng nhìn thấy được sự độc lập của FBI và Bộ Tư pháp đối với nhà Trắng qua việc hồ sơ điều tra Tổng thống Trump và những cáo buộc có liên quan đến việc Nga thao túng cuộc bầu cử 2016 vẫn đang tiếp diễn, mà người đứng đầu cuộc điều tra chính là một cựu Giám đốc FBI, Robert S. Muller.